Európai uniós előírások a közérték-teszttel kapcsolatban
Az Unió szabályozásában a közmédia problémája elsősorban mint versenyjogi kérdés merült fel, az állami támogatás, illetve annak megengedhetősége vonatkozásában. A közszolgálati médiaszolgáltatók ugyanis általános gazdasági érdekű szolgáltatásnak minősülnek; az 1997-es Amszterdami jegyzőkönyv[1] felhatalmazta a tagállamokat, hogy a közszolgálati médiaszolgáltatási rendszerük megszervezéséről és finanszírozásáról bizonyos keretek között saját maguk dönthessenek.
Az említett dokumentum mellett az állami támogatás szabályainak a közszolgálati műsorszolgáltatásra történő alkalmazásáról szóló bizottsági közlemény (Közszolgálati közlemény, amelynek második, átdolgozott változata 2009-ben született meg[2] a továbbiakban: Közlemény) tartalmaz részletes követelményrendszert a közmédia működtetésével kapcsolatosan.
A Közlemény a közszolgálati médiarendszer kapcsán előírja a tagállamok számára, hogy azt hivatalos aktus révén kell létrehozni („megbízni”), és feladatkörét a lehető legpontosabb módon, jól körülhatároltan kell meghatározni. Az uniós jogalkotó nem állít akadályt a közmédia elé a tekintetben, hogy a digitális környezet kihívásait figyelemmel kísérve újabb szolgáltatásokat indítson; bármilyen új szolgáltatás bevezetése esetén azonban – elsősorban a kereskedelmi médiaszektor érdekeinek védelme érdekében – konzultációs kötelezettséget ír elő a tagállamok számára. A közmédia által nyújtott (köz)szolgáltatások kapcsán alapelvként jelenik meg a közleményben az ingyenesség elve, rögzítve egyúttal, hogy az ellenszolgáltatás fejében nyújtott szolgáltatások nem minősülnek pusztán e jellegüktől fogva kereskedelmi szolgáltatásnak.
Lényeges szempont a közmédia feladatellátása során, hogy a közszolgálatiság követelményének teljesítéséhez nem szükséges tevékenysége ne vezessen a piaci verseny aránytalan torzulásához, továbbá a rendszer támogatására nyújtott anyagi ráfordítás ne haladja meg a feladatellátáshoz szükséges mértéket. Nem tiltott a közszolgálati médiaszolgáltatók számára, hogy kereskedelmi tevékenységet folytassanak, fontos ugyanakkor, hogy a közszolgálati és kereskedelmi tevékenységeket egymástól elválasztott módon végezzék a szolgáltatók.
Az Európai Parlament 2010. november 25-én kelt állásfoglalása kiemeli, hogy a digitális korszakban a közszolgálati műsorszolgáltatásnak az a sajátos küldetése, hogy a jó minőségű közérdekű médiatartalmat egyetemesen hozzáférhetővé tegye minden érdemleges felületen.[3] E cél elérése érdekében az állásfoglalás mind a tagállamok (jogalkotók), mind pedig a közmédia rendszere irányában megfogalmaz javaslatokat azt célozva, hogy források biztosítása, illetve a műsorszolgáltatók belső szervezetének átalakítása révén elősegítsék a minőségi online tartalmak gyártását és sugárzását, eljuttatva a közmédia által közzétett tartalmakat azon rétegekhez is, akik a médiaszolgáltatásokat elsősorban interneten keresztül veszik igénybe.
Túl a közszolgálati médiára vonatkozó európai uniós dokumentumokon, az Európai Bizottság a kétezres évek elejétől kezdve különböző eszközökkel kísérelte meg a közérték-tesztek bevezetésének kikényszerítését az egyes tagállamoktól. A közérték-tesztben a Bizottság elsősorban piacvédő funkciót látott, azaz a közszolgálati médiaszolgáltató vállalkozások piaci terjeszkedésének korlátozását elősegíteni képes eszközt, amellyel megakadályozható a különböző online és digitális szolgáltatások piacára való belépésük vagy további terjeszkedésük.
A Bizottság szerint az ex ante (a szolgáltatás megkezdését megelőző) tesztek elsődleges szerepe, hogy a piaci (magánvállalkozások közötti) verseny sérelmét megakadályozza. A Bizottság ezt az említett Amszterdami Jegyzőkönyvből vezette le, [4] ami eléggé szűkszavú ahhoz, hogy sok mindent bele lehessen érteni. A társadalmi felelősségvállalás eszméje a piaci szempont mögött másodlagos.
Másodsorban, a kötelező ex ante tesztek szükségszerűen az érdekeltek bevonásával készülnek, és így elindíthatnak egy olyan fejlődést, amelynek eredménye, hogy a közszolgálati médiára vonatkozó médiapolitikát a jövőben nem a közszolgálati médiavállalkozások és a különböző kormányok közötti tárgyalások és alkudozások, hanem többoldalú döntések határozzák meg. Harmadsorban, az ex ante tesztek a közszolgálati médiapolitikák egy, az uniós szervek által vezérelt harmonizációjához vezethetnek, holott az korábban kizárólagos tagállami hatáskörnek tekintette minden állam. [5]
A Közlemény 88. pontban javasolja a tagállamoknak, hogy az új médiaszolgáltatásokra vonatkozóan vezessenek be efféle ex ante teszteket:
„Annak érdekében, hogy a jelentős új audiovizuális szolgáltatások közösségi finanszírozása esetében elkerülhető legyen a Közösség érdekével ellentétes mértékű kereskedelem- és versenytorzító hatás, a tagállamok a nyilvános konzultáció eredménye alapján értékelik az új szolgáltatás általános piaci hatásait oly módon, hogy összevetik a tervezett új szolgáltatás jelenlétében, illetve annak hiánya esetén fennálló helyzetet. A piacra gyakorolt hatás értékelése során a tagállamoknak például meg kell vizsgálniuk a hasonló vagy helyettesítő kínálat fellelhetőségét, a tartami/szerkesztői versenyt, a piacszerkezetet, a közszolgálati műsorszolgáltató piaci pozícióját, a piaci verseny szintjét és a magánkezdeményezésekre gyakorolt esetleges hatást. Ezt a hatást össze kell vetni a szóban forgó szolgáltatás társadalmi értékével. Amennyiben a piaci hatások alapvetően negatívak, az audiovizuális szolgáltatásokhoz nyújtott állami finanszírozás csak abban az esetben tekinthető arányosnak, ha az – a meglévő általános közszolgálati programkínálatot is figyelembe véve – a társadalom szociális, demokratikus és kulturális igényeinek kielégítésében megnyilvánuló hozzáadott érték eléréséhez szükséges.”
Ez a követelmény két elemből áll, amelyek közül a fontosabb a piaci hatásvizsgálat, a második pedig a társadalmi érték vizsgálata.
Ennek a követelménynek az előzménye a Bizottság state aid policy-jának 2005 utáni formálódásában érhető tetten; ez kulminálódott végül a Közlemény szövegében. 2007-ben zárult két ügy a Bizottság és Németország között, amelyekben a tagállam vállalta a teszt bevezetését. Ezt követően a Bizottság bevett gyakorlatává vált, hogy ilyen tesztek bevezetéséhez kösse az előtte fekvő ügyek lezárását (Ausztriával, Írországgal és a Belgium Flamand Régiójával szemben). [6] Az Egyesült Királyság kivételével tehát (ahol 2004-ben már elindult a public value test bevezetésének folyamata) a többi európai államot a közmédia állami támogatásával kapcsolatos, a Bizottság által kezelt ügyek sarkallták a teszt bevezetésére.
A Bizottság indokai erre a következők lehettek:
– a médiapiaci magánvállalkozások felől érkező panaszok és kritikák tompítása, amelyek a Bizottságnál csapódtak le korábban,
– az audiovizuális irányelv 2007-es módosításának való megfelelés, amely javasolja a state aid szabályok újragondolását (a Bizottság így az irányelvben magának adott feladatot, és mivel a jogi kötőerővel bíró irányelv kiutal egy jogi kötőerővel nem bíró dokumentumra – a közleményre –, miközben az irányelv a state aid kérdésével nem is foglalkozik, így ezt az érvet nehéz kellően fajsúlyosnak tekinteni),
– a tagállamok ellenkezésének kikerülése; a közszolgálati médiapolitika mindig tagállami hatáskörben volt, és az államok azt nem is kívánták, kívánják a közös politikák közé besorolni, de az állami támogatás kérdése a piacszabadság elve miatt részben kivételt képezett, a state aid szabályokon keresztül pedig, az ex ante public value test-ek segítségével az állami médiapolitika is részben befolyásolhatóvá vált, ha nem is közvetlenül a Bizottság által. [7]
Lábjegyzet:
[1] Treaty of Amsterdam amending the Treaty on European Union, the Treaties establishing the European Communities and certain related acts – Protocol annexed to the Treaty of the European Community – Protocol on the system of public broadcasting in the Member States Official Journal C 340, 10/11/1997. 0109.
[2]Az állami támogatás szabályainak a közszolgálati műsorszolgáltatásra történő alkalmazásáról szóló bizottsági közlemény (2009/C 257/01); a továbbiakban: Közlemény.
[3]A közszolgálati műsorszolgáltatás a digitális korszakban: a kettős rendszer jövőjéről (2010/2028(INI)).